（四）司法权的地方性并不必然导致司法不公 一般认为，法院地方化表现在三个方面：一是地方人民代表大会及其常委会产生地方法院的院长和法官。

公众参与重大行政决策的目的是维护其利益诉求，如何保障他们在决策中利益诉求得到充分有效的表达是制度构建的重点。地方立法历经十余年的努力，对五大程序制度的规定日趋精细化，注重制度的可操作性。

采用双主线架构模式的有《四川省重大行政决策程序规定》、《广州市重大行政决策程序规定》等。未按法定权限或程序报请决策的。（2）有的规定了违法归责原则，如广州。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。1、15部地方行政程序规定 课题组收集到的326部规定中，15部是地方行政程序规定，约占全部规定的4.6%。

欧洲大陆国家如德国、瑞士、奥地利等国家的《行政程序法》均以针对个体做出的行政决定为立法规范重点，在近期亦开始出现一些变化，2014年9月1日，欧盟行政法研究网发布了由来自德国、法国、意大利、英国等国家公法学者历经五年完成的《欧盟示范行政程序法》，[25]在这部法典中，包含了欧洲大陆国家行政程序法中所没有的规章制定的程序，该章共计6条，内容包括提议、起草规则的准备、协商与参与、理由说明、程序的加快等。据此，可以将之分为两种架构思路。从宪法解释学的角度看，跨区设立人民法院需要立法者完成有关人民法院组织法定化的宪法委托，依据宪法对现行的法院组织法进行修改完善。

相对于其他案件而言，每一种都是特殊案件，都构成设立专门法院的理由。[15] 参见刘树德：《法院设置的宪法表达》，《人民法院报》2013年11月22日。参见蔡定剑：《历史与变革：新中国法制建设的历程》，中国政法大学1999年版，第27页。在根本上，所有国家权力的最终来源是宪法。

根据现有司法制度，专门法院院长都是由人大常委会任免，并非由人民代表大会选举产生。无论何种意义上的设立，首先必须明确该类型的人民法院在国家机构的组织和职权体系中应如何定位，然后才能据此确定其组织机构和职权范围等事项。

其中有两个条款值得注意：第26条规定专门人民法院的类型包括军事法院、铁路运输法院和水上运输法院三种，并未规定等其他专门人民法院。因此受理检察长提出的违法案件的是地方政权，它一方面必须绝对遵守全联邦统一规定的法律，另一方面，在量刑时必须考虑地方的实际情况。（二）专门人民法院模式 我国宪法文本对专门人民法院中的表述是军事法院等专门人民法院。在我国，人民代表大会制度是一项根本的宪法制度，在这种制度框架下，司法机关与代议机关的关系与西方三权分立模式判然有别。

从宪法实施的角度看，如果跨区法院只是地方各级人民法院的一种类型，则需要遵守宪法规定的程序来产生和设立。（3）地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。摘要:  司法制度是一项重要的宪法制度,如何保证司法改革在宪法框架内进行，是一个需要认真对待的宪法学理论问题。[31] 参见熊先觉：《中国司法制度》，中国政法大学出版社1986年版，第119-120页。

与1954年宪法同时通过的《人民法院组织法》第2章第4节的标题是专门人民法院。它们通常没有实体性权力。

[28]1954《宪法》有关专门人民法院的规定只是对上述制度的一种确认。[22]上述原理直接影响了我国《宪法》的制度设计，在中央和地方关系的光谱下，审判机关、检察机关分别处于不同的波段，上下级人民法院是监督与被监督关系、上下级检察机关则有领导与被领导关系。

跨区设立人民法院是当前我国司法体制改革的一个重要措施，对于这项措施需要从宪法学的视角进行审视和考量。比如对于不同类型的案件可以分别设立诸如行政法院、金融法院、劳动法院、家庭法院、房地产法院、社会法院，等等。[5] 马克思：《法兰西内战》，载《马克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第222页。目前，有关司法改革方面的具体决定对跨区法院的设立方案尚无定论。对此，如果要修改《人民法院组织法》来加以完善，需要立法者结合《宪法》第3条对不同类型专门法院究竟如何产生、对谁负责做出进一步明确界定。对上述论断的批判参见刘松山：《地方法院、检察院人事权统一管理的两个重大问题》，《法治研究》2014年第8期。

如果选择地方法院模式，可比照直辖市内设立的中级人民院的组织方式，由省级人民代表大会（常务委员委会）产生，该法院对其负责，受其监督。[30]专门法院与一般法院的不同特点包括：（1）专门法院不按照行政区划设立，而是按照特定的组织系统或特定案件建立的审判机关。

[21]但这一思路必须面对的一个关键问题是如何在地方各级人民法院和专门人民法院之间作出取舍和平衡。2014年修订的《行政诉讼法》第18条的规定体现了这种思路。

除那些由同级人大选举产生并且与各级人大存在一一对应关系的同级人民法院外，《人民法院组织法》还需特别规定其他类型的人民法院如何产生，这些法院既包括专门法院，也包括由人大产生的非本级人民法院。《宪法》确立了一切权力属于人民的基本原则，但人民无法直接行使这种权力，只能依照法律规定的各种途径和形式来组织国家机构。

虽然该条款没有直接规定司法机关由人民代表大会产生，但据此不难作出相同含义的解释。[13] 如果对《宪法》第3条做适度的扩大解释，产生的方式就不限于直接选举产生。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。[2] 在宪法解释学意义上，人民法院的设立可以分为两种类型：一是通过宪法和法律规定的抽象的设立，如《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第124条规定中华人民共和国设立最高人民法院……。

  [16] 上海市人大除了产生本级人民法院之外，还产生若干中级人民法院、上海海事法院、上海知识产权法院、铁路运输法院等专门法院。不仅如此，当前很多法院都属于违宪的法院，比如，根据人民法院组织法在直辖市内设立的中级人民法院。

[28] 1953年5月，召开了第二届全国司法工作会议，根据这次会议的精神，在全国设立了11个铁路运输法院和水上运输法院。本文试从国家权力关系的视角对设立跨区法院的改革措施的宪法问题进行分析，以为当前的司法改革提供一个宪法视角的思维。

如果对现有司法体制作合宪性推定的解释，《宪法》规定的地方各级人民法院范围应不限于与各级人大具有一一对应关系的同级人民法院。司法改革本身作为 实施宪法的一种手段，不仅仅要符合宪法、根据宪法，还要实施宪法，落实社会对宪法的规范性期待。

参见列宁：《论双重领导和法制》，载《列宁全集》第33卷，人民出版社1958年版，326页。例如，作为专门法院的海事法院对所在地的市人民代表大会常务委员会负责。照此理解，现有体制下专门法院和兵团法院由人大常委会产生并不违反《宪法》第3条的规定。[34] 李少平：《为什么要设立跨行政区划人民法院？》，《求是》2015年第14期。

至于这种产生是直接产生还是间接产生、是由人民代表大会选举产生还是常委会决定任命，《宪法》已授权立法者具体实施。从宪法解释学的角度，如果不厘清上述权力源流关系，设立跨区法院就可能逾越宪法界限。

[13] 参见《全国人民代表大会常务委员会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》（1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过）。[10]这种意义上的产生需要通过法律形式来加以确定。

[33] 孟建柱：《完善司法管理体制和司法权力运行机制》，载编写组：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本》，人民出版社2014年版，第65-66页。[16] 就司法改革的宪法界限而言，《宪法》并未规定所有人民法院都要由人民代表大会直接产生，宪法甚至没有规定地方各级人民法院的级别，即使是在中级人民法院和高级人民法院之外设立其他类型的地方法院，[17]也与《宪法》没有抵触。